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銀行破產處置與存款保險制度的銜接

銀行破產處置與存款保險制度的銜接



——英國經驗及其啟示

廖凡


【摘要】銀行業的系統性和公共性特征決定了銀行破產處置程序具有有別于普通破產程序的鮮明特征,與存款保險制度的適當銜接是其中一個重要方面。英國《2009年銀行法》改變了英國銀行破產適用普通破產程序的傳統,在維持“司法破產”基本模式的同時創設了專門適用于銀行的特別處置機制。存款保險機構在這一機制中承擔重要職責,主要通過分擔特別處置成本和及時賠付合格存款人兩種途徑實現銀行處置與存款保險的有效銜接。我國在制定銀行破產特別程序時,應當注意明確存款保險機構/制度的基本定位,賦予存款保險機構廣泛參與破產清算工作的實質性權力,并通過必要的制度安排確保對存款人進行及時便捷的賠付。
【關鍵詞】銀行破產;特別處置;存款保險;合格存款人;穩定化措施
【全文】
  

  一、問題的提出


  

  全球金融危機以來,以銀行為代表的金融機構的破產處置成為世界范圍內的熱點問題。銀行(以及大型或復雜的非銀行金融機構)所具有的系統性特征決定了銀行破產制度/程序具有保護債權人(存款人)利益和維護金融穩定的雙重目標,必須在二者之間做出協調和平衡,乃至在必要時向后者傾斜。[1] 與此不同,普通破產程序的基本目標是單一的,即保護債權人利益。由此,銀行破產程序具有不同于普通破產程序的鮮明特征,表現在相對快速靈活、強調預防性措施和早期介入、突出監管機構的主導作用等等。其中,與存款保險制度的聯系、銜接和協調,是銀行破產程序特殊性的一個重要表現。肇端于20世紀30年代的存款保險制度,其目標和功用正在于保護存款人利益,防范銀行破產所可能誘發的擠兌風險,維護金融系統穩定,與銀行破產程序的價值取向可謂一脈相通。因此,厘清銀行破產制度與存款保險制度之間的關系,明確存款保險機構在銀行破產處置中的地位和作用,是設計銀行破產程序時不可或缺的方面。


  

  從發達國家經驗看,銀行破產處置大致有兩種模式。一種是以美國為代表的“行政破產”模式,其特點是制定有別于普通破產法的銀行破產特別法,由監管機構(聯邦存款保險公司)啟動和主持整個破產程序,對銀行的所有事務擁有全面處置權,法院在此過程中無權對聯邦存款保險公司進行監督或干預,僅能在事后對后者的處置決定進行范圍有限的司法審查。在這種模式下,銀行破產程序和存款保險程序實質上是一而二、二而一的關系。美國銀行破產法的主體內容就是《聯邦存款保險法》第11至13節,[2] 兩套制度擁有共同的法律依據,即為明證。另一種是以英國為代表的“司法破產”模式,銀行破產原則上適用普通破產法,在法院主持下進行,與此同時考慮到銀行和銀行業的特殊性,制定和適用某些特別機制和規則。



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